Euroopan unionin taloudellinen integraatio ei ole tuottanut yli 60-vuotisen historiansa aikana merkittävää sääntelyä tuloverotuksen alueella, ja unionin jäsenvaltiot ovat pitkälti säilyttäneet oikeudellisen toimivaltansa tuloverotuksen sääntelyssä. Yhteisten verosääntöjen puuttuminen ruokkii verojärjestelmien välistä kilpailua, jonka seurauksena talouden poliittisen ja demokraattisen hallinnan tosiasialliset edellytykset jäsenvaltioissa heikkenevät, selviää OTM, FM Jussi Jaakkolan Turun yliopistossa tarkastettavassa väitöstutkimuksessa.
Euroopan integraatiolle on luonteenomaista rakenteellinen epätasapaino. Vaikka yritysten ja pääoman kansainvälinen taloudellinen liikkuvuus Euroopassa on syventynyt Euroopan unionin sisämarkkinoiden rakentamisen myötä, tuloverojärjestelmät ovat olennaisilta osiltaan säilyneet kansallisen päätöksenteon asiana.
Turun yliopistossa väittelevän Jussi Jaakkolan mukaan integraation epätasapainoinen rakenne on ollut omiaan synnyttämään jäsenvaltioiden verojärjestelmien keskinäisriippuvuutta. Tämä keskinäisriippuvuus on luonut edellytykset jäsenvaltioiden väliselle verokilpailulle, sillä pääoman taloudellinen liikkuvuus muodostaa painetta sopeuttaa verojärjestelmiä muissa jäsenvaltioissa tehtyihin politiikkaratkaisuihin. Jäsenvaltioissa veropolitiikan yhdeksi määrääväksi ohjenuoraksi onkin muodostunut kansainvälinen kilpailukyky.
– Historiallisesti tämä on ollut selvästi nähtävissä 1980-luvun lopulta eteenpäin, kun Euroopan markkinaintegraatio on syventynyt mutta verointegraatio ei ole ottanut vastaavia askeleita, Jaakkola kertoo.
Jaakkolan mukaan Euroopan integraatiota koskevassa keskustelussa usein vaaditaan, että jäsenvaltiot säilyttävät oikeudellisen päätösvaltansa verotuksen alueella, koska verotus on perinteisesti muodostanut kansallisvaltion toiminnallisen selkärangan.
– Tällöin kuitenkin jätetään huomiotta tosiasialliset seuraukset, joita veroyhteistyöstä pidättäytymisestä jäsenvaltioiden poliittisille järjestelmille aiheutuu. Pyrkimys säilyttää veropoliittinen liikkumatila kääntyykin verokilpailun paineessa tavoitteitaan vastaan, Jaakkola toteaa.
Vero-oikeuden demokraattiset perinteet kansainvälisen talousintegraation puristuksessa
Toisen maailmansodan jälkeisissä kapitalistisissa talouksissa tuloverotuksella ja demokratialla oli keskeinen poliittinen sidos. Verotukselle oli tasavertaisen poliittisen kansalaisuuden myötä muodostunut kattava demokraattinen oikeutus, minkä lisäksi verotusta käytettiin tasaamaan kansalaisten sosio-ekonomisia suhteita ja tuottamaan poliittista yhdenvertaisuutta. Verotuksella oli siten olennainen rooli talouden poliittisessa hallinnassa, jonka yhtenä tarkoituksena oli taata, että taloudelliset olosuhteet eivät määrää poliittisen osallistumisen mahdollisuuksia.
– Ylikansallinen talousintegraatio ja verokilpailu ovat keskeisesti muovanneet poliittista tilaa, jossa jäsenvaltioiden veropoliittiset ratkaisut muotoutuvat. Integraation seurauksena kansainvälisesti liikkuvan pääoman intressit veropolitiikassa vahvistuvat, mikä heikentää paitsi kansalaisten yhdenvertaisia mahdollisuuksia vaikuttaa veropolitiikkaan myös verotuksen käyttämistä tulonajakopoliittisiin tarkoituksiin. Verotuksen saralla markkinoiden ja politiikan keskinäinen määräysvalta on osittain muotoutunut uudelleen, Jaakkola sanoo.
Sisämarkkinoiden rakentamisesta kohti jäsenvaltioiden verotusvallan uudelleenrakentamista?
Viimeisen kymmenen vuoden aikana verotuksen ylikansallinen hallinta on vahvistunut kansainvälisen politiikan agendalla. Euroopan unionilla on ollut tässä kehityksessä olennainen rooli. Tästäkään huolimatta hajautetun veropoliittisen päätöksenteon perusrakenne ei ole Euroopassa merkittävästi muuttunut. Kysymys pitkälle viedystä tuloverotuksen integraatiosta on kuitenkin nostanut esille keskeisiä jännitteitä, jotka edelleen liittyvät keskusteluun verotusvallan monitasoisesta rakenteesta.
– Vaikuttaa yhä laajemmin tiedostetulta, että eurooppalaisen verointegraation puuttuminen heikentää demokraattisen veropolitiikan edellytyksiä Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Samanaikaisesti EU:n poliittisen järjestelmän nähdään toteuttavan vain heikosti sellaisia demokraattisen päätöksenteon rakenteita, jotka oikeuttaisivat veropolitiikasta päättämisen eurooppalaisella tasolla, Jaakkola toteaa.
– Kansainvälisen talouden olosuhteissa verotuksen ja demokratian perustava jännite onkin siinä, että vaikka verotus näyttää menettäneen demokraattista oikeutustaan kansallisella tasolla, unioni ei vaikuta riittävän demokraattiselta yhteisöltä korjaamaan tätä menetystä. Verotuksen kysymykset kääntyvät siten nopeasti kysymyksiksi demokratian rajoista, Jaakkola jatkaa.
***
OTM, FM Jussi Jaakkola esittää väitöskirjansa ”European Economic Integration, Fiscal Interdependence, and the Crisis of the Social and Democratic Tax State” julkisesti tarkastettavaksi Turun yliopistossa perjantaina 25.9.2020 klo 12.00. Väitöstä voi seurata etäyhteyden kautta.
Vastaväittäjänä toimii apulaisprofessori Floris de Witte (London School of Economics) ja kustoksena professori Jukka Snell (Turun yliopisto). Tilaisuus on englanninkielinen. Väitöksen alana on eurooppaoikeus.